Le Portugal peut-il un jour se passer des fonds européens ?

Depuis son entrée dans la Communauté économique européenne en 1986, le Portugal a profondément changé. Des autoroutes ont rapproché des territoires autrefois isolés, les réseaux d'eau et d'assainissement se sont modernisés, des écoles ont été rénovées, des entreprises accompagnées dans leur transformation, des villes requalifiées. Il serait difficile de raconter cette évolution sans évoquer les milliards d'euros venus de Bruxelles.

Quarante ans plus tard, pourtant, une question mérite d'être posée. Non pas parce que ces fonds auraient été inutiles, ni parce qu'ils constitueraient une anomalie dont il faudrait se débarrasser au plus vite. Mais parce qu'une politique pensée pour favoriser la convergence pose nécessairement la question de son aboutissement : à quel moment un pays est-il supposé pouvoir davantage compter sur sa propre capacité d'investissement et de création de richesse ?

Le Portugal reste aujourd'hui l'un des principaux bénéficiaires de la politique européenne de cohésion. Pour la période 2021-2027, environ 22,6 milliards d'euros de financements européens lui sont destinés dans ce seul cadre. Avec les cofinancements nationaux, plus de 31 milliards d'euros d'investissements sont programmés. À cela s'ajoute notamment le Plan de relance et de résilience. L'argent européen demeure donc loin d'être marginal dans la trajectoire économique du pays.

40 ans de fonds européens ont profondément changé le Portugal

Il faut commencer par rappeler une évidence que le débat sur les fonds européens tend parfois à effacer : le Portugal de 2026 n'est pas celui de 1986. Le pays qui rejoint alors la CEE sort d'une longue période de retard en matière d'infrastructures, de qualification de la population et d'équipement de nombreux territoires.

Les différents cadres communautaires ont financé des routes, des infrastructures ferroviaires, des réseaux d'assainissement, la rénovation urbaine, la formation professionnelle, l'agriculture, la recherche ou encore la modernisation des entreprises. Les programmes actuels prolongent cette logique. Portugal 2030 mobilise environ 23 milliards d'euros de fonds européens consacrés notamment à l'innovation, à la transition numérique, à l'action climatique, aux qualifications et à la cohésion territoriale.

Réduire quatre décennies de politique européenne à une simple perfusion financière serait donc difficilement défendable. Ces financements ont accompagné une transformation matérielle et sociale bien réelle du pays.

Mais reconnaître cette réussite ne règle pas une autre question : ont-ils permis au Portugal de rejoindre durablement les économies européennes les plus prospères ?

Le rattrapage économique reste inachevé

La réponse est plus nuancée que ne le suggèrent les deux récits qui s'opposent régulièrement. Le Portugal s'est incontestablement enrichi depuis son entrée dans l'Union européenne, mais sa convergence relative avec les autres économies européennes a connu plusieurs phases et reste incomplète.

Selon les premières estimations d'Eurostat pour 2025, le PIB portugais par habitant exprimé en standards de pouvoir d'achat atteint environ 81 % de la moyenne de l'Union européenne. Il était à 82 % en 2024. La Commission européenne rappelle également que le pays était remonté de 74 % de la moyenne européenne en 2021 à 81 % en 2025, mais reste sous son précédent sommet relatif, atteint autour de 2000.

Il serait donc faux de dire que le Portugal n'a jamais convergé. Il serait tout aussi difficile d'affirmer que quatre décennies d'intégration ont produit le rattrapage complet que l'on pouvait imaginer.

Et c'est peut-être là que commence le débat réellement intéressant. Car si le financement européen est massif, durable et explicitement destiné à renforcer la cohésion économique entre les États membres, que signifie le maintien d'un écart aussi important après 40 ans ?

Le problème vient-il des fonds ou de ce que le Portugal en fait ?

Attribuer cette situation aux seuls fonds européens serait séduisant par sa simplicité. Ce serait aussi probablement aller trop vite.

D'autres pays ont bénéficié des mêmes politiques de cohésion et ont suivi des trajectoires très différentes. La Pologne, la République tchèque, la Slovénie ou plusieurs économies baltes se sont rapprochées rapidement de la moyenne européenne. L'Espagne, entrée dans la CEE la même année que le Portugal, se situe aujourd'hui sensiblement plus près de cette moyenne.

Les fonds ne produisent donc pas mécaniquement la convergence, pas plus qu'ils ne semblent la condamner. Leur efficacité dépend de l'économie dans laquelle ils arrivent, des projets sélectionnés, des institutions qui les administrent et de la capacité des investissements financés à améliorer durablement la productivité.

Une route peut désenclaver une région. Elle ne crée pas nécessairement les entreprises qui l'utiliseront. Une subvention peut permettre à une PME d'acheter une nouvelle machine. Elle ne garantit ni l'innovation, ni l'accès à de nouveaux marchés, ni une progression durable de sa productivité. Un centre de recherche peut être construit grâce à un programme européen ; sa contribution à l'économie dépendra ensuite de tout un écosystème qui dépasse largement son financement initial.

C'est peut-être là que le débat sur la « dépendance » devient pertinent, à condition de ne pas transformer le financement européen lui-même en coupable idéal.

Que se passe-t-il lorsqu'une partie de l'investissement devient dépendante de Bruxelles ?

La Commission européenne décrit elle-même la politique de cohésion comme l'une des principales sources d'investissement public au Portugal. Pour la période actuelle, les 22,6 milliards d'euros européens programmés représentent l'équivalent de 7,8 % du PIB portugais de 2024, même si ces sommes sont évidemment engagées sur plusieurs années.

Cette situation présente un avantage évident. Elle permet de réaliser des investissements que les finances nationales auraient parfois du mal à supporter seules, tout en inscrivant une partie des dépenses dans des priorités de long terme : innovation, environnement, transports, compétences ou développement régional.

Mais elle peut également créer une habitude institutionnelle. Lorsqu'un nouvel équipement, une modernisation ou une politique publique est envisagé, la première question peut finir par devenir : quel programme européen permettra de le financer ?

Ce mécanisme n'a rien de particulièrement portugais et ne signifie pas que les projets seraient inutiles. Il introduit néanmoins un risque : celui de confondre capacité à obtenir des financements et capacité à générer suffisamment de richesse pour investir durablement.

Une économie peut ainsi disposer d'infrastructures modernes tout en conservant des faiblesses structurelles en matière de productivité, de taille des entreprises, de qualification, de démographie ou de capacité d'innovation. Or ce sont précisément plusieurs de ces contraintes que la Commission identifie encore aujourd'hui au Portugal.

Les fonds empêchent-ils les réformes ?

C'est l'hypothèse la plus provocatrice : l'argent européen rendrait les difficultés moins visibles et diminuerait ainsi l'incitation à transformer profondément l'économie.

L'idée mérite d'être discutée, mais elle ne peut pas être considérée comme une évidence. Une crise n'engendre pas automatiquement de bonnes réformes. Elle peut également détruire des entreprises, faire partir des travailleurs qualifiés, réduire l'investissement et affaiblir durablement une économie. L'histoire européenne récente offre suffisamment d'exemples pour se méfier de l'idée selon laquelle il faudrait souffrir économiquement pour prendre de meilleures décisions.

À l'inverse, les financements européens peuvent eux-mêmes servir de levier aux réformes. C'est particulièrement visible avec le Plan de relance et de résilience, dont les versements sont conditionnés à l'atteinte d'objectifs et de jalons associés à des investissements mais aussi à des transformations administratives ou réglementaires. La Facilité européenne pour la reprise et la résilience a précisément été conçue autour de cette association entre investissements et réformes.

La véritable question est donc peut-être moins de savoir si l'argent européen anesthésie le Portugal que de déterminer ce que le pays construit avec cette période exceptionnelle de financement.

Et si le véritable enjeu était de préparer l'après-fonds ?

Imaginer un Portugal privé brutalement de financements européens relève aujourd'hui du scénario théorique. Le pays reste éligible au Fonds de cohésion et reçoit encore des montants importants dans le cadre financier actuel.

Mais cela ne signifie pas que leur poids restera éternellement identique. Les priorités budgétaires européennes évoluent. Défense, transition énergétique, compétitivité industrielle, soutien à l'Ukraine, migrations ou futur élargissement de l'Union sont désormais en concurrence pour les ressources communes. Et à mesure que certains pays d'Europe centrale et orientale s'enrichissent, la géographie des contributeurs et bénéficiaires du budget européen est elle-même appelée à changer.

Le meilleur scénario pour le Portugal ne devrait donc probablement pas être d'obtenir indéfiniment davantage de fonds, mais d'en avoir progressivement moins besoin.

Cela ne signifie pas renoncer à la solidarité européenne. Même les économies les plus riches participent à des programmes communs et bénéficient de politiques européennes. Il s'agit plutôt de distinguer une économie qui utilise des fonds pour accélérer une transformation d'une économie dont une partie essentielle de l'investissement ne peut plus être imaginée sans eux.

Lire aussi : Le gouvernement portugais veut réduire sa dépendance aux fonds européens

La réussite des fonds européens devrait peut-être être de devenir moins nécessaires

Après 40 ans, le débat gagnerait ainsi à sortir d'une opposition stérile entre deux récits. D'un côté, celui selon lequel Bruxelles aurait modernisé à elle seule le Portugal. De l'autre, celui d'un pays maintenu artificiellement sous perfusion par l'argent européen.

Les fonds ont transformé le territoire, soutenu l'investissement et participé à une amélioration considérable des conditions de vie. Mais ils n'ont pas fait disparaître certaines faiblesses économiques que le Portugal traîne depuis longtemps. Les deux affirmations peuvent être vraies simultanément.

Et c'est peut-être précisément parce que l'Union européenne a offert au Portugal des moyens considérables qu'une nouvelle question devient légitime aujourd'hui : que restera-t-il lorsque cette période exceptionnelle de financement appartiendra au passé ?

Une politique de cohésion réussie ne devrait pas seulement produire des routes, des équipements ou des projets. Elle devrait permettre à l'économie qui les reçoit de devenir progressivement capable de créer davantage de richesse, d'attirer du capital, d'investir et de financer elle-même une part croissante de son développement.

Dans cette perspective, se demander si le Portugal pourrait un jour vivre avec beaucoup moins de fonds européens n'est pas remettre en cause l'Europe. Ce serait peut-être, au contraire, la meilleure manière de mesurer le succès de quarante années d'intégration.